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县乡人大代表是基层国家权力机关的组成人员，是基层人民代表大会的主体，其履职水平和履职情况在一定程度上影响着基层人大职能的发挥和工作效能。建立和完善县乡人大代表履职管理监督工作机制，强化对县乡人大代表履职的管理监督，是充分发挥基层国家权力机关职能和人大代表作用的必然要求，也是适应新时期中央对县乡人大工作新要求的必然选择。本文拟结合各地做法，谈谈加强县乡人大代表履职管理监督的粗浅看法。
一、县乡人大代表履职管理监督工作的实践探索
（一）全国各地可资借鉴的经验做法
全国各地的县乡人大在加强对代表履职的监督管理方面做了一些有益的探索，比如建立代表履职档案制度、代表述职制度、代表履职积分制度、代表履职承诺制度等，有些地方的县乡人大还专门制定了代表履职监督管理办法。这些都是在长期的代表工作实践中总结出来的好的经验做法，值得借鉴，笔者择其中一些特色简述之。
1、代表履职积分制度。重庆江北区人大于2023年制定了《江北区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》，“积分制”的考核以《代表法》为依据，规定，如：“‘参加区人代会’每次计8分；‘提出代表议案、建议’每件计3分；‘参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职监督活动’每次计3分；‘参加基层人大组织的代表主题活动’每次计2分；‘接访人民群众’每次计3分；‘办好惠民实事’每次计2分，人代会请假半天扣1分……”，等等，积分作为换届选举时代表连任的依据，得分过低、履职不力的代表，将被约谈。近年来南京鼓楼区人大、湖南嘉禾县人大等地方人大也在这方面做了探索与实践。
2、“履职菜单”制度。杭州上城区人大推出代表“履职菜单”，按照区人大常委会年度工作安排，探索梳理代表年度履职清单，除了人代会、政情通报会、单双月代表进社区和代表活动日等“常规性”代表履职活动之外，推出代表列席常委会会议和参加专题调研、执法检查、民生实事项目督查等活动的“履职菜单”，由代表结合自身优势特色、工作实际，自主选择，实现代表履职个性化、人性化服务。
3、代表履职承诺制度。重庆铜梁区人大制定《关于在县人大代表中推行履职承诺制的实施意见》，明确规定人大代表围绕学习、参加视察调研等监督活动、密切联系群众、提出意见建议、积极参与其他代表活动等五方面做出履职承诺，还明确提出了履职承诺计划、组织审核、张榜公示、践诺履职、履职登记等步骤。
（二）我县县乡人大加强代表履职管理监督的探索
近年来，我县县乡两级人大在代表履职管理监督方面也做了一些探索，也取得了一些成效。一是完善代表小组活动制度。建立健全县级人大代表小组活动制度，对各代表小组的学习宣传、活动组织、联系选民等情况作出规定，并开展创建先进代表小组活动；二是开展代表小组定向联系职能部门试点活动。组织葛坑镇和龙门滩镇人大代表小组分别联系县环保局、国土资源局等单位；三是开展代表分类视察活动。根据代表的职业、行业特点分期分批开展代表活动，如组织农业类别的人大代表视察农业专业合作社发展情况、美丽乡村建设情况等；四是建立代表述职制度。试行县、乡镇人大代表向原选举单位述职制度，每年选择5—10名市、县、乡人大代表向县人大常委会或选区选民代表报告履职情况。五是深入创建代表联系群众活动室。18个乡镇均按规定设立代表联系群众活动室，安排代表联系选民，并根据德化大部分群众进城的实际情况，在城关设立活动室联络点，安排代表进驻值班。六是试行劝辞制度。对于一些已不适宜再担任代表职务的人大代表，劝其主动辞去人大代表职务。我县十七、十八届人大代表中，经做工作辞去人大代表职务的有4人。
二、县乡人大代表履职管理监督工作存在的问题及反思
近年来，尽管全国各地基层人大在加强代表履职管理监督方面做了大量工作，也做了一些有益的尝试，但是县乡人大代表在履职方面仍不尽如人意，“举手代表”、“听会代表”、“哑巴代表”、“挂名代表”现象仍然普遍存在，这也说明了代表履职管理监督工作的不到位。
（一）问题
1、法律规定不明。县乡两级人大代表都是通过直接选举产生的，根据现有法律规定，县乡两级人大代表受原选区选民的监督，也就是说，监督县乡人大代表的主体是原选区选民。但原选区选民如何监督、怎样实施监督、具体由谁来启动监督程序等等规定均过于原则或没有规定，再加上选民、代表认识的不到位，该规定流于形式，可操作性不强。而县级人大常委会、乡镇人大主席团根据现有规定，只负有组织代表活动的职责，对代表履职能否实施管理监督仍存在较大争议，这也使得一些地方人大常委会和乡镇人大主席团疏于对代表的管理和监督。对于代表可以做、有权做，而消极对待或不作为的，缺乏约束规定，如对代表提出议案建议少甚至没有的情况，以及代表活动不积极甚至不参加等缺少管理监督的规定。代表法对于代表辞职、罢免和闭会期间代表不履行职责等机制的规定较为原则化。选举法对罢免的条件、流程、启动机制等规定也不够明确，造成选民手中的监督“利器”发挥不了作用。
2、监督机制不全。相对党员、干部的管理监督制度建设而言，对代表的管理监督制度还远远没有形成体系，对代表履职管理监督的方式、内容和程序等方面还不够具体规范、可操作性不强，还有许多值得研究和探讨的问题，真正有效的管理监督还缺少经验、做法和完善的机制。法律对加强人大代表的管理监督仅仅是一些原则性、笼统化的规定，对如何监督、监督程序和结果运用等问题，缺乏硬性规定和可操作性。比如，代表的退出机制方面，有停止执行代表职务、代表资格终止和罢免等方面的规定，但实践中，停止执行代表职务和罢免一般都是在代表有非常严重的履职不当甚至违法犯罪行为时才适用，甚至于罢免几乎没有适用过。而代表资格终止一般是在辞职、迁出或者调离本行政区域等一些特殊情况下适用。对于代表履行职责消极应付、利用代表职务谋取个人私利等行为，却缺乏有效制约措施。
3、监督抓手不实。针对人大代表不尽责履职、联系原选区选民不到位、管理监督机制不健全等情况，为避免代表履职处于“自由放任”、“干好干坏都一样”的现象，各地人大不断加强履职载体和平台建设，为代表履职和选民监督代表创造条件。但由于缺乏统一的规范和标准，在操作上可谓是“八仙过海，各显神通”，实效不佳。一些制度缺乏科学、规范的考核评价机制，往往“轰轰烈烈启动，马马虎虎收场”，程序过简，走过场，忽视质量。
（二）反思
为什么全国各地基层人大在县乡人大代表履职管理监督方面做了很多工作，也作了一些有益的探索，出台了一系列制度，但是县乡人大代表履职情况仍不能令人满意？
笔者以为，一是意识问题。一些县乡人大对加强代表履职的管理监督在认识和实践上还有待深化，实践中忽视代表应接受选民监督，缺少对代表履职管理监督工作的重视、组织和指导。选民方面，普遍存在监督意识薄弱，大部分选民不知道如何行使监督权，或者积极性不高。人大代表方面，履职的能力不高，且意识不到自身承担的职责和义务，只把代表当作一种荣誉，履职意识不强。二是制度问题。虽然各地都在实践中探索出一系列的制度，在本地可能也是行之有效，但或多或少存在这样那样的问题，且大多是针对代表履职的某个方面制定，没有形成一整套行之有效的代表履职管理监督制度，比如我县，虽然在代表履职管理监督方面做了很多尝试，但都是片面化，没有形成系统制度。而且因是各地制定，难以推广，各地基层人大也因工作重点的不同，未必去学习实践。加之法律规定的不明确，缺乏高层的制度设计，对于基层人大而言不是必须执行的“硬指标”，在实践中选择性地执行。好的制度缺乏总结推广，没有上升到法律的高度或由更高层面来制定，从而使得其局限于一隅。三是执行问题。制度的生命在于执行，价值在于落实。综观全国各地，虽然出台的代表履职管理监督相关制度不少，但在一定范围存在执行偏软偏宽偏虚的现象。比如代表履职登记制度，除了县级人大常委会、乡镇人大主席团对代表履职情况进行一些简单登记外，大多数代表不会主动对自己履职情况按照规定要求进行登记，致使代表履职登记制度落实不到位。特别是对于代表退出的管理监督上，由于“老好人”思想或组织实施的难度等原因，往往出现从轻、从缓或搞变通的问题。对于一些制度的执行，存在“走过场”应付的现象。比如人大代表联系群众活动室，有些代表进驻后只能看看报、喝喝茶，没有发挥应有的作用。
三、启示
综合上述各地基层人大的探索与实践，以及现实中存在的问题，可以得出如下启示：
启示一：制度必须由高层设计推广。每项制度都应由法律规定或高层级，比如省一级人大来制定推广，才能增强制度的约束力。
启示二：应建立健全一套规范、完善有效的监督制度。虽然许多地区推行了一些履职管理监督制度，如：履职承诺制度、“履职菜单”制度、述职评议制度、代表履职登记制度等等，但是绝大部分都尚未为形成系统化的监督机制，让各项制度形成“合力”，即使像重庆江北区的履职积分制度，虽较为系统，但仍有存在缺陷的地方。要通过制度制定的手段建立健全一套规范、完善有效的监督机制，通过提高制度建设的质量，形成有效率、有刚性的制度建设，把对代表履职的管理监督建立在有法律规范的制度之上，用法律制度保障监督的“有序有效”。
启示三：代表履职管理监督标准要量化。要对代表履职进行管理监督，应当在相关规定中量化履职情况指标，明确履职量化的标准和质的评价十分必要。如重庆江北区把代表出席本级人代会议次数和时间、代表联系选民和参加原选举单位组织的活动的次数、参加闭会期间代表小组活动的出勤率等都纳入了积分范围，填补了目前代表法对于人大代表履职标准没有相应规定的空白。其实，上述履职承诺制度、“履职菜单”制度同样是量化管理监督的一种运用。
启示四：必须搭建平台。代表履职接受管理监督，必须有一定的载体和平台，没有活动的平台，代表履职则无从说起，选民监督也无从做起。因此，要不断培育载体，搭建平台，做到年度有计划、活动有内容、年终有考核。比如我县开展的优秀代表小组创建活动、代表小组定点联系职能部门活动、人大代表联系群众活动室创建活动等，就是为代表履职搭建平台，不断给代表“压担子、出题目、交任务”，为管理监督代表履职提供有力抓手。
启示五：必须分类管理监督。人大代表来自各行各业，其年龄、职业、文化程度、民族等不尽相同，要充分考虑到代表个体之间的差异，实行分类监督管理，而不能对所有代表履职管理监督采用一个标准，用一把尺子量到底。我县开展的代表分类视察活动，就是考虑到代表行业的差异。杭州上城区的“履职菜单”制度，也考虑到代表的个体差异，除共性“菜单”外，还有自主选择的“菜单”。
启示六：必须有奖惩机制。任何制度的实施，如果没有奖惩机制作为保障实施的手段，那么所有的制度都将成为空话，正如法律需要国家强制力来保障实施一样。如果没有奖惩，无论你如何去管理监督，如何去考核评价，因为都不会产生不良后果，“干好干坏一个样”，必将导致制度的虚设。重庆江北区的履职积分制度，如果没有积分作为换届选举时代表连任的依据，得分过低、履职不力的代表将被约谈作为约束，实效难显。我县的劝辞制度也是作为我县代表履职管理监督的一种尝试。
启示七：监督应该民主公开。上述履职积分制度、履职承诺制度都设置了公开的环节和制度，这是值得我们借鉴的。让监督者和被监督者都在公开透明的程序运行中享有充分的知情权，是调动双方积极性的关键所在，也是代表履职管理监督必须遵循的原则。依照法律规定，县乡人大代表由选民直接选举产生，受选民监督。也就是说，对代表的最主要监督和评价主体是原选区选民。代表履职怎么样，最终评价权在原选区选民。因此，对代表履职的管理监督，应当以人民是否满意为标准，应当事先明确，并公之于众，听取原选区选民的意见和建议。
四、加强县乡人大代表履职管理监督工作的思考
县乡人大代表占了人大代表总数的绝大部分比例，是最贴近人民群众、最了解基层民情、最能汇集和表达人民意志的代表群体，可以说，县乡人大代表是人民代表大会制度的基石，其履行职责的情况直接影响到人民代表大会制度的基础稳定，因此，加强县乡人大代表履职管理监督已成为摆在我们面前亟待解决的迫切任务。我们要高度重视，积极探索代表履职监督的新形式、新途径、新内容，努力构建常态化、具体化、灵活化、规范化的履职管理监督新模式，推动县乡人大工作新发展。
（一）完善法律制度体系——“排障”。尽管宪法和法律对代表履职管理监督进行了相应的规定，但是这些规定和要求比较笼统、零散，没有完整、系统的表述，也没有提出具体措施。法律地位的模糊与相应制度的缺失成为影响代表履职管理监督体系完善的法律障碍。因此，相关法律应对代表履职管理监督进行有针对性和可操作性的明确规定，对监督管理的内容、实施程序、结果应用等作出具体要求，用法律来保障代表履职管理监督体系的合法性。尤其要在选举法、代表法等法律中，对代表履职管理监督工作进行明确和细化，把整个管理监督体系贯穿于整个代表的选举、履职过程中，并作为对代表履职管理监督的重要手段和依据。要明确和细化原选区选民对直接选举产生的人大代表进行监督的事项，并就监督方式、手段进行规定和列举。要明确规定县级人大常委会、乡镇人大主席团负有代表履职管理监督、组织原选区选民进行监督的职责。全国人大常委会，至少省级人大常委会应抓紧制定出台代表履职管理监督指导性意见或办法，指导基层人大开展代表履职监督管理工作，为基层人大开展代表履职管理监督工作排除制度上的障碍。
（二）完善管理监督机制——“规范”。对代表履职进行管理监督，必须有监督的章程、机制和措施，不能盲目、无原则地进行监督。修改、完善法律等高层设计毕竟涉及面广，影响很大，不可能一蹴而就，因此，笔者拟结合各地的做法，在已有的基础上提出意见建议。
1、建立代表宣誓制度。宪法已经明确规定了宪法宣誓制度，国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。县乡人大代表虽然大部分非国家工作人员，但其是地方国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，树立国家意识、宪法意识、为人民服务意识是其应有的责任和义务。而通过宣誓这一看得见的仪式，可以让代表认真对待责任和职责，强化对自己的约束，认真履职并且在履职过程中时刻提醒自己应该履行誓言。
2、建立分类管理制度。代表来自各行各业，其履职水平必然有着较大的差异，再加上代表工作原因、基层人大组织的原因，对代表履职管理监督如果采用同一标准，那么必会失之公平。因此，必须建立代表分类管理制度，除法律规定代表必须履行的职责外，分门别类组织、管理、监督代表履职。根据县乡人大代表的构成，可以将代表分为农业类、企业类、国家工作人员类、技术人员类等，大类别里还可细分小类，根据分类组成代表小组开展活动，坚持公平的原则进行管理监督。
3、建立履职承诺制度和履职档案制度。在分类管理的基础上，用清单模式列出代表应履行的职责，内容应该包括代表在大会期间的工作、闭会期间的活动、联系选民的情况、为民办实事的情况、发挥模范作用提高综合素质和其它应予登记的属于代表履职范围的工作和活动等方面，在此基础上统一制定代表任期承诺和年度承诺方案，承诺方案应当包括固定承诺和自定承诺，自定承诺可以从基层人大制定的承诺方案中选择，也可以由代表根据工作实际自己拟定后报基层人大审定。同时，根据代表承诺的内容，对代表履职情况登记建档或建立电子化档案信息平台，为代表履职管理监督提供依据。
4、建立公开制度。可采取在原选区和人大代表联系群众活动室设立代表公示牌和代表议政履职公开栏、印发代表联系卡、建立代表接访日制度等方式，公开代表信息和代表的履职承诺、代表的履职情况等等，基层人大还应把本级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况，及时向代表的原选举单位反馈，方便群众监督。
5、建立量化考核制度。可以参照重庆江北区的履职积分制度，把代表在大会期间、闭会期间的活动以及联系群众、为民办实事等事项纳入积分范围，每项履职内容都设置相应的分值，同时设置加减分的方式建立量化考核制度，其中对于代表履职承诺的内容应作为重点考核内容设置相应的分值。同时，要注意在量化指标的同时，要从质量上完善指标的科学性，可制定科学的筛选机制，通过设置最高分、分级定分等方式，提高量化考核的科学性。综合评定时，可采取代表自评和组织评定相结合的方法进行，先由人大代表如实进行自我评价，自己评分，再由各代表团或代表小组评分，由基层人大确定最后的积分。为了提高量化考核制度的作用，笔者以为，每季度应进行相应的积分公示，提醒代表及时积极履职。
（三）完善相关配套制度——“护航”。对代表履职管理监督要取得实实在在的成效，仅仅靠以上的制度是不够的，还需要配套完善相关制度，起到服务、激励、制约的作用，才能保证相关制度行之有效。
1、建立代表述职评议制度。开展代表述职评议，让代表接受选民的监督，既有法律规定，又有现实需要。年度结束后，组织代表向选民或原选举单位述职，报告履行代表职务的情况；选民或选举单位对代表的履职情况进行评议，肯定成绩，指出不足，提出意见，并要求代表制订整改计划和措施，在一定的时间内向选民或原选举单位报告整改情况。述职评议的程序可设定为代表述职—通报积分情况、履职承诺落实情况—提问—测评—整改—通报等程序。
2、建立服务保障机制。一要构建优质履职平台。充分营造代表积极履职的氛围，不断拓宽代表履职渠道，丰富代表履职内容。基层人大开展执法检查、专题询问、视察调研等监督工作中，注重邀请人大代表参与。要加强现有载体的建设，高标准创建人大代表联系群众活动室、代表之家等。要创新平台建设，多创新代表活动的形式，做到代表学习培训有场所、联系选民有通道、履行职责有阵地，为代表履职提供必要的载体。二要强化代表履职保障措施。由于县乡人大代表大部分是兼职代表，履职肯定会占用其工作时间，因此要加大代表活动经费保障力度，同时要在政治上、制度上充分保障代表依法行使职权，支持和保障人大代表依法有效履职。
3、建立履职评价应用体系。基层人大成立代表履职考评组，综合代表履职承诺、履职积分、述职评议的情况，综合进行考核评定，考评可分为优秀、合格、不合格三个等次。同时，注重评价结果的运用，坚持把评价结果作为代表评优评先、连选连任和推荐为上一级人大代表候选人的必要条件。对评价结果定格为优秀的人大代表进行表彰奖励，积极宣传典型事迹，通过典型引领激发代表履职热情。特别是对是人大代表的国家工作人员，要把履职评价纳入个人年度考核内容。在干部选拔任用过程中，对是人大代表的国家工作人员，应加重对其担任人大代表期间履职情况的考察，充分尊重和参考履职评价结果。
4、建立代表履职惩诫机制。要建立代表评价的奖惩制度和不履职不称职代表的约束机制，加强代表履职承诺、履职积分、述职评议、综合评价等管理监督结果的实际运用，对履职不作为、不称职、群众不满意或违法乱纪等“问题代表”，坚持从法律规范和法理要求出发，针对不同情形细化明确处理处置的办法和措施，规范相关操作程序，真正让不能履职、不愿履职的人大代表及时退出代表队伍。目前，法律对于人大代表处罚的方式仅有罢免一种方式，适用很难且严厉，要探索建立层层递进的惩诫方法。一是约谈。对于消极履职、积分较低、述职评议结果较差的人大代表，由基层人大进行约谈，能够起到一定的鞭策作用。二是劝辞。对于履职不力或怠于履职，经约谈后不整改的代表，或有其他情形，不适宜继续担任代表职务的代表，劝其主动辞去代表职务。三是罢免。不适宜继续担任代表职务且不主动辞职的、因违法违纪被立案审查，问题性质严重的或被追究刑事责任造成恶劣社会影响的，要坚决启动法定程序罢免其代表职务，以维护法律的权威性。
县乡人大代表履职管理监督是一个系统工程，难以一蹴而就，需要我们在实践中不断摸索完善，并上升至制度层面予以规范，逐步推进代表履职的深化、细化、规范化，激励代表积极履职，提升县乡人大工作水平。
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，专列一章对“坚持和完善党和国家监督体系”作出部署、提出要求，充分证明党中央对党和国家监督体系建设的高度重视。监督是治理的内在要素，没有监督，治理就无从谈起，决策和执行都无从保障。
一、充分认识人大监督工作的重要性
人大监督，是宪法赋予人大及其常委会的一项最基本、最重要的职权，与其他形式的监督相比，具有最高的权威性和法律效力，是对其他国家机关权力的制约。
（一）人大监督权是人民当家作主的政治权力。人大监督权，从根本上说是人民当家作主、管理国家事务的政治权力。“一府一委两院”接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力，动摇了人民当家作主的地位。因此，必须充分认识人大监督权是人民当家作主的政治权力。
（二）人大监督权对保障国家机器正常运转具重大作用。
监督“一府一委两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职权。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。我国的国家权力机关同“一府委两院”的根本目标、任务是一致的，都是为了保障最广大人民的根本利益。人大及其常委会监督的实质，就是按照宪法和法律赋予的重要职权，对“一府一委两院”的权力进行制约，从而保障国家机器按照人民的意志和要求运转。实践证明，加强人大监督对于完善国家政治体制，保障国家机器的正常运转具有重大作用。
二、人大监督工作中存在的问题
与宪法和法律赋予的职权相对照,特别是与建设社会主义法治国家的要求和人民群众的期望相比，人大监督工作仍然是一个薄弱环节，监督职能发挥不到位，监督质量不高和实效不明显的问题仍然比较突出。
（一）是程序性监督多，实质性监督少。如对财政预算、社会计划的监督，因人员力量、专业素养等各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，使监督缺乏权威性和严肃性。
（二）是弹性监督多，刚性监督少。有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处置措施而泛泛略过，使监督体现不出应有的力度和实效。
（三）是建议性监督多，强制性监督少。审议工作、执法检查、工作评议等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。
三、对存在问题原因分析
（一）对人大监督的认识没有达到应有的高度。一方面有些干部对人大监督的重要性认识不足，不重视、不愿意接受人大的监督，认为人大监督其工作是“找麻烦”、“挑刺”，甚至认为人大监督就会削弱党的领导，是同党委“唱对台戏”，因而在实际工作中不能给予切实的重视、支持和配合；有的“一府委两院”负责人只强调监督就是支持，而对忽视了监督的制约功能，只要求支持，不接受制约，致使人大及其常委会组成人员难以深入开展监督工作。另一方面有的人大代表人大意识不强，认为人大是“二线”，监督工作是走程序，缺乏搞好监督工作的信心和积极性。
（二）人大自身的监督机能尚待强化。一是人大及其常委会自身监督机能还不强。主要表现在代表履行职务的能力与所肩负监督职责的要求有一定差距。由于在人大代表选举时强调代表构成比例而忽视其执行职务的素质，造成相当一部分代表的政治理论和文化水平不够高，缺乏议政能力，不能很好地代表选民的意志和利益。二是随着社会发展和进步，新时代对人大监督的要求越来越高，但人大在机构设置、人员编制、配备等方面存在很大的不合理现象。特别是县级人大层面，机构科室少、人员编制少、年轻干部少、专业性干部更少问题非常突出，很难适应新时代人大监督工作的需要。
三、意见建议
（一）人大监督要坚持和依靠党的领导。人大常委会始终把坚持和依靠党的领导作为人大工作的根本政治原则，自觉将人大工作置于党的领导之下。
1、党委把人大工作纳入总体布局，健全党委领导人大工作制度，每届至少召开1次人大工作会议，每年党委常委会至少听取1次人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作和建设中遇到的困难和问题。落实中央关于党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人责任的规定，党委主要负责同志带头参加人大重要活动。人大常委会主要负责同志列席党委常委会会议，人大常委会、人大专门委员会、常委会工作部门的主要负责同志参加同级党委的全局性综合性工作会议或重大活动，根据干部考察工作安排，参加干部考察推荐。选优配强人大专门委员会、常委会工作部门领导班子，把支持人大工作、推进民主法治建设情况纳入党委领导班子和领导干部法治建设考核内容。
2、完善党委支持人大监督工作制度，对重大监督活动，必要时以党委名义转发工作方案，听取情况报告。健全人大常委会党组向同级党委请示报告监督计划、监督活动制度，确保监督活动在党委领导下进行。严格依法监督，创新监督方式，探索运用质询、特定问题调查等监督手段，提高监督工作针对性实效性。建立联动监督长效机制，规范联动监督的计划、内容和方式，人大每年选定重要议题开展监督，同时做好上级人大指导的联动监督工作。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。全面推进专项工作满意度测评，人大常委会本届内对政府主要部门专项工作满意度测评实现全覆盖，测评结果作为党委考核的重要依据。
（二）提高全社会对人大监督的认识，为人大监督创造良好的社会环境。要加强舆论引导和法律宣传工作。宣传好实施好《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，自觉用法来规范人大的监督行为，坚持做到依法监督。要把人大的地位、性质、作用的宣传，列入党委宣传工作的重要日程，使监督者和被监督者都充分认识到人大监督的必要性和重要性，使被监督者增强接受监督的主动性和自觉性。同时，人大工作者、人大代表要明确人大监督不仅是一种法定权力，更是一种法定责任，不能很好地履行监督职责，就是对人民的失职，从而强化监督意识，加强监督工作。
各级人大常委会坚持把开展监督工作作为对党忠诚、对人民负责的现实检验，以高度的政治责任感肩负起使命和担当，全面把握监督实质，围绕中心工作和群众普遍关注的问题，依法开展监督。
（三）正确处理党委和有关国家机关的关系，保证人大监督工作的顺利进行。
1、理顺党委与人大、政府、司法机关的关系。凡应由人大及其常委会作出决定的事项，应按照党委就重大问题形成决策意见，通过人大依法作出决定、决议，再由“一府两院”去组织实施的工作机制运作，使党委的领导核心作用和人大依法行使职权有机地统一起来，使党委的主张经过法定程序成为国家意志和人民群众的自觉行动，最终实现党对国家和社会生活的领导。
2、加强党委对人大的领导，尊重和支持人大搞好监督工作，树立人大的威信，使人大真正成为地方党委执掌地方国家权力的重要场所，从政治上、组织上保证人大监督工作的顺利开展。
3、正确处理监督和支持的关系，找准人大与“一府一委两院”的职能定位，以完成人代会确定的工作目标为重点，做到既不失职又不越权，人大在推进工作中，要主动加强与政府部门协调沟通，真正心往一处想、劲往一处使，努力形成团结一致、同向发力的良好局面，体现真监督、真支持的人大制度功效，针对发现的重点难点问题，提出好的意见建议，帮助推动问题解决，切实把支持寓于监督之中。
4、加强对政府依法行政的监督。强化对行政权力的制约和监督，深入推进依法行政，加快法治政府建设。政府要自觉接受人大及其常委会的监督，政府要建立健全重大决策出台前向本级人大报告制度，对人大及其常委会的决议、决定和审议意见，要认真执行和研究处理，并将贯彻落实情况反映在向人大提交的年度工作报告或专项报告中。要主动接受人大及其常委会进行全口径预决算的审查监督及国有资产管理的监督，不断提高财政资金使用绩效。政府召开重要会议、研究重要工作，要邀请人大常委会或相关工作部门的负责人参加。人大及其常委会召开法定会议，政府及其有关部门要按规定安排相关人员列席，听取审议意见、回答询问。政府垂直管理部门要自觉接受所在地人大及其常委会的依法监督，定期报告工作，及时报告单位主要负责人的变动情况。
5、加强对法院和检察院的司法监督。法院、检察院要依法接受人大及其常委会的监督，及时将重大事项、重要举措、重点工作等情况向人大常委会报告或通报。自觉接受人大及其常委会对审判、检察人员履职情况的监督，认真对待对申诉控告涉法案件的监督。人大及其常委会要支持并监督审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，推进以审判为中心的诉讼制度改革，推进审判公开、检务公开，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。
（四）加强人大及其常委会的自身建设，提高人大监督工作的水平。要按照民主法制建设的要求选举、选择、配备、训练人大代表和常委会组成人员、工作人员，将优化组织结构和优化人员结构紧密结合起来，切实加强人大及其常委会的自身建设，使人大及其常委会在机构规模、人员配备、工作水平等方面与其监督职能相适应，更好地发挥监督作用。一是要重视和提高代表素质。党委要高度重视代表候选人提名推荐工作，在政治、素质、结构等方面把好“入口关”，注重选配法律、财经、金融、环保、科技等方面的专业人才，适当增加基层人大代表数量，提高履行代表职务的能力。二是要优化人大常委会组成人员结构。形成专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化的人大常委会集体，使人大常委会既有经验丰富的老同志，又有年富力强的中青年同志；既有懂政治、熟悉政策，干过党政工作的干部，又有懂经济、熟悉法律，从事过专业工作的干部，使人大常委会的工作既充满活力，又保持工作的稳定性和连续性，从而全面提升人大监督工作水平。三是要充实和加强人大常委会各专门委员会和工作机构的建设。科学合理地调整、充实各专门委员会和工作机构，适当增加人大机关的编制，要注意吸收一些既有专业知识，又善于宏观管理的干部进入人大机关，以提高工作水平。四是建立健全人大代表履职服务平台、备案审查信息平台、司法监督工作平台、国有资产监督平台、预算联网监督系统等信息系统，推进办公、会议和宣传信息化建设，建立电子表决系统，提升信息化应用和服务保障水平。
人大代表是各级国家权力机关的组成人员，担负着代表人民参与管理国家事务、监督“一府两院”和监察委工作的重任。根据权力监督的基本法则，监督者也要受到监督。各级人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。因此，要更好地实行人民民主，保证人民当家作主，就必须加强对人大代表履职的监督和管理，督促其依法有效履行职权。
一、当前人大代表履职管理中存在的问题及原因分析
近年来，区人大围绕加强代表依法有效履职进行了诸多积极探索和实践，总结并形成了不少管用的好措施、好经验，建立和完善了一套符合区情的代表履职管理监督机制，但对照宪法法律的要求、形势任务的变化、人民群众的期望等等，还存在不少问题、差距和不足。
(一)相关制度还不够健全。造成当前有的代表履职不尽如意的原因有很多，但最关键的仍然在于制度机制的欠缺。主要存在三个方面的问题：一是轻管理重惩处。平时疏于对代表依法履职的教育引导，对于履行代表职责消极应付、利用代表职务谋取个人私利等行为，缺乏有效制约措施。虽然代表法规定了“停止执行代表职务和代表资格终止”的内容，但适用这一法律规定的往往是非常严重的履职不当甚至违法行为，如犯罪、被罢免、未经批准两次不出席人代会等，以及辞职、迁出或者调离本行政区域、丧失中国国籍等一些特殊情况，是一项最终保障措施，对于绝大多数的代表来说并不具有实际意义。二是重程序轻监督。对于代表应当做而没有做，哪些不能做，法律和实践中相对有一些责任性规定，如代表法规定代表有两次未经批准不出席会议的要终止代表资格。而对于代表可以做、有权做，而消极对待或不作为的，却缺乏监督约束规定，如代表法规定了代表有权提出议案和建议、有权询问和质询，以及可以参加代表小组活动、开展视察和专题调研、列席会议等一系列权利，但对代表提出议案建议少甚至没有的情况，以及代表活动不积极甚至不参加等缺少规定。实践中各地陆续推行了代表履职登记、代表述职等做法，但大多制度不规范，只是在程序上较真，约束力较弱。三是重原则轻规范。相对党员干部的管理监督制度体系而言，对代表的管理监督制度还远没有形成体系，还不具备很强的操作性。比如法律只规定选民可以监督和罢免代表,但是并没有明确落实监督的途径或者方式,更没有设置对人大代表进行履职监督考评的程序，对代表履职管理监督难以具体量化。对代表的履职监督，往往是由于代表违犯法律才启动罢免，对代表的监督管理比较被动，往往是只要代表不触及法律“红线”造成恶劣影响，不踩道德“黄线”引起公愤，一般都能任期届满。长此以往，便造成了人民的监督权利实际上被架空，法律对代表的管理监督规定形同“牛栏关猫”。
(二)制度执行还缺乏刚性。就人大代表履职管理工作而言，现在各地出台的相关制度不少，但还是存在执行“宽、松、软”的现象。一是在落实上打折扣。一些日常制度落实没有形成长效机制，比如代表履职登记制度，除了代表联络机构对代表参加人代会和集中视察调研活动进行登记外，大多数代表不会主动对自己履职情况按照规定要求进行登记。二是在执行上搞变通。在实行处置性监督措施时，由于“老好人”思想或组织实施的难度等原因，往往出现从轻、从缓或搞变通的问题。三是在工作中走过场。比如代表进联络站联系群众制度，由于监督考核机制不健全，各乡镇站点运行状态参差不齐，大多处于闲置状态，没有发挥应有的作用。再比如代表联系群众、信息公开和述职评议等制度，都一定程度存在落实不到位的现象和问题，代表联系群众只到镇村干部，代表信息公开只有照片和姓名在联络站墙上，述职评议只述不评、随意简化等问题，亟待加强和改进。
(三)监督意识还有所偏差。加强代表的履职管理监督，客观地讲，在社会各界早已形成共识。但长期以来，对代表的履职管理监督大多停留在文件部署要求上，没有真正建立一套功能完善、操作性强的制度体系。主要有三个方面的因素影响和局限：一是监督依据较含糊。尽管宪法、选举法和代表法等都对代表必须接受监督作了原则规定，但明确的监督主体只是原选举单位或原选区选民，对于具体谁来负责实施规定得较为含糊，导致了部分人大代表成为无人可管、无人愿管的“自由人”。二是自身认知不到位。一些代表对自身的权利和义务认知不清，认为自己主要是代表选民行使各种法定职权，而对应接受监督的义务有所忽视。有的代表并未意识到自己也处于被监督地位，不会自觉、主动地接受管理和监督。三是主体意识须强化。有的选民不知道《代表法》中还有选民监督代表的条款，认为只要选出代表就尽了选举责任，至于代表是不是能为民办事，自己管不着。有的选民尽管想监督代表履职，但不知道如何监督，再加上监督本身需要一定的精力、时间，有的还会得罪人，所以主动监督代表履职的行为较为少见。即便有通过举报、信访等途径监督代表的情况，往往也是与代表有利益冲突或矛盾。
二、加强代表履职管理监督工作的必要性
(一)加强人大代表履职管理监督，是坚持党的领导、贯彻全面从严治党要求的具体体现。党的十八大以来，党中央持续推进全面从严治党战略实施，并将从严治党要求从“关键少数”向全党拓展、向基层延伸，在全社会营造了讲法纪守规矩的浓厚氛围和良好的政治生态。在这一背景形势下，各级人大坚持加强党的领导，坚持把政治标准放在首位，将从严把关要求贯穿始终，选出的代表不仅有代表性、广泛性，还有很强的先进性。但从历史和现实经验与教训来看，公权的行使如缺少监督，就容易出现问题和产生腐败。因此，必须加强对代表选举后的制约和监督，健全和完善代表管理监督机制，确保代表职务的有效性和正当性。
(二)加强人大代表履职管理监督，是践行以人民为中心发展思想、充分发挥代表主体作用的现实需要。人大代表的权力来自人民，人大代表对人民负责。但有的代表当选后，只记得当代表的荣耀和权利，淡忘了对人民的承诺和义务，普遍存在“参会溜号”“会场睡觉”“坐后排”“不发言”的现象，履行职权时上不接政策天线，下不连民心地气，被人民群众形象地比喻为走访选民握握手、听听报告拍拍手、选举表决举举手、会议闭幕挥挥手的“四手”代表。只有加强对人大代表的履职监督，才能使代表自觉增强代表意识，不断提高履行代表职务的能力，按照人民的意志、根据人民的利益来行使人民赋予的权力，最终得到人民的信任和支持。
(三)加强人大代表履职管理监督，是推进依法治国战略、深化人民代表大会制度的内在要求。人民代表大会制度的特定内涵，决定着选举权和监督权是不可分割的。人民依法选举代表，是把自己管理国家事务的权利委托给选出的代表，由代表组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。人民是对委托出去的权利具有控制运作的资格和能力，有权监督和促进代表依法有效履职。随着我国民主政治建设的不断推进，政治参与途径的不断拓宽，广大人民群众的权利意识、民主意识、监督意识、法律意识日益增强，对代表其利益的人大代表作用发挥关注越来越多、期望越来越高，这对加强和改进代表工作，健全完善代表履职管理监督工作机制提出了新的更高要求。
三、加强人大代表履职管理监督工作的对策建议
加强人大代表履职管理监督是一项系统性工程，必须从整体提升代表工作角度考虑，抓住当前深化从严治党要求，贯彻党的十九大和中央省委文件精神，及时建立监督保障代表履职管理的制度体系，规范履职行为，增强履职成效。
(一)夯实思想基础，引导代表履好职。对照新形势新任务的要求和广大选民群众的期望，进一步强化代表履职的积极性、主动性，强化代表接受履职监督的自觉意识。一要引导代表在政治上保持正确方向。必须把人大代表的思想政治素质摆在首位，切实加强代表政治素质培养，引导他们自觉增强制度自信，坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的思想信念，深刻认识人民代表大会制度的优越性，真正从内心深处积极拥护，自觉践行人民代表大会制度，紧紧围绕党和国家工作大局依法开展工作、正确行使职权、充分发挥作用。二要引导代表在思想上自觉接受监督。选举权和监督权不可分割，要引导各级人大代表深刻理解自己权利的来源，明白监督是一项严肃的法律行为，是自己必须履行的法律义务，树立起代表与选民是代表与被代表、监督与被监督关系的正确认识，增强代表的权力意识和责任意识，自觉接受人民的监督。三要引导代表在履职上始终依法依规。一个代表就是一面旗帜。要引导代表切实明白自己肩负人民重托，清楚自己履职倍受选民期待，一言一行倍受社会关注。要切实在思想上破除“特权”观念，带头守法用法，自觉依法行事，以法作则，切实做到做事不越界、履职不越规。
(二)优化服务保障，帮助代表履好职。为代表履职提供必要的条件，是加强代表履职监督的重要前提。一要构建优质高效履职平台。巩固和深化“两站一平台”建设，加快推进代表履职信息化应用，提升代表依法履职的成效和水平。依托专门委员会探索设立代表专业小组，整合和发挥代表专业特长优势，提高代表履职的针对性、实效性。二要强化代表履职保障措施。加大代表活动经费保障力度，支持和保障人大代表依法有效履职。在乡镇(街道)层面，着重推动人大工作和活动经费统一纳入年度预算，解决好“有钱用”的问题；在县一级层面，着重研究制定代表活动经费保障、使用和管理办法，解决好“怎么花”的问题。要切实保障代表知情知政权，研究规范闭会期间代表受邀参加有关会议活动的内容范围、联系审批程序，以及向代表提供情况资料等，推动代表有效履职。三要重视代表议案建议办理。着眼提高代表建议办理满意率和解决率，探索建立代表建议与办理“双公开”制度，继续优化完善代表建议督办机制，探索重点难点建议办理综合评议审核机制，充分发挥人大常委会专门委员会、工作委员会和专业小组的专业特长，邀请社会业界专家参与，组成联合评审团，对重点督办建议和难点建议办理情况进行“三堂会审”，力求方法更科学、评价更客观。
(三)加强日常管理，提醒代表履好职。要积极适应基层民主政治建设和国家治理体系建设不断推进的发展形势，积极探索和健全完善代表履职日常管理和群众选民监督制度。一要推动代表联系选民“亮身份”。积极探索代表信息公开办法和渠道，探索通过网站媒体、信息公开栏或便民服务电脑等平台公开代表身份信息的制度和实施办法，便于选民与代表联系。同时，有计划地组织代表紧扣党委中心工作和群众关心的难点热点问题，走出代表联络站，主动深入选民群众，变“进站驻点坐班等”为“进村走巷主动联”。二要推进代表履职登记“全程纪实”。规范代表履职登记制度，建立代表履职纪实台账，详实记录代表参加会议、视察、联系选民、接待选民等活动，督促提醒代表增强履行法定职务的主动性和务实性。要加大代表履职情况的宣传力度，对代表履职动态在当地媒体进行跟踪报道，让更多选民了解代表及履职情况。三要推广代表述职“全覆盖”。探索制定代表向原选举单位或选区选民报告履职情况办法，不断规范选举代表的组织方式、述职程序、参加述职评议会议人员范围对象和评议办法等内容。
(四)强化制度约束，确保代表履好职。进一步完善代表约束制度，督促代表积极主动、依法有效履行法定职权，确保在任期内坚守职业道德和法律“底线”。一方面，要加大对代表履职考评监督力度。建立实施代表履职考评制度，对大会期间代表出席会议、审议发言、提出议案建议以及闭会期间参加代表学习培训、中心组(小组)活动、视察调研、执法检查、参与立法和监督、列席人大常委会议、支持“一府两院”工作等情况综合评分，并结合代表述职进行评议，考评结果作为代表连任和评选优秀代表的重要依据，倒逼提醒代表增强责任意识和使命意识。另一方面，要适时探索建立代表退出机制。建立代表评价的奖惩制度和不履职不称职代表的约束机制，加强代表履职登记、考核、评议等日常管理监督结果的实际运用，对履职不作为、不称职、群众不满意或违法乱纪的“问题代表”，坚持从法律规范和法理要求出发，针对不同情形细化明确处理处置的办法和措施，规范相关操作程序，让不能履职、不愿履职的人大代表及时退出代表队伍，把对代表的监督从“虚无”走向实际、从法律文本走向具体实践。
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