关于财政支出“越位”与“缺位”的思考

更新时间:2023-01-24 13:27:25 发布时间:24小时内 作者:文/会员上传 下载doxc

" 摘要:文章从财政支出“越位”、“缺位”的具体表现及其影响分析出发,认为要矫正财政支出“越位”、“缺位”,国家必须进一步深化改革,从体制转轨、政府职能界定、事权划分、预算约束的加强等方面入手。

关键词:财政支出:“越位”:“缺位”

多年来,财政支出的“越位”和“缺位”,一直是财政理论界关注的话题,但至今仍未能得到有效解决。本文试从“越位”、“缺位”的表现、影响及矫正思路等方面作如下分析与探讨。

一、财政支出“越位”与“缺位”的具体表现

目前,我国财政支出“越位”和“缺位”大致有如下四种表现:

(一)由政府职能“越位”、“缺位”引起的财政支出的“越位”、“缺位”

按照市场经济理论,在市场经济条件下,市场在配置资源方面起基础性作用,凡是市场发挥作用的地方,政府就不应介入;但市场不是万能的,其“缺陷”则应该由政府来弥补。因此,要求政府和社会必须明确各自的职能分工,各司其职。从构建社会主义市场经济体制以来,由于长期实行计划经济体制的惯性,未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能,使政府仍然在许多方面继续延用计划经济时期的做法。政府行政干预多,充分发挥市场调节少,对经济运行中出现的问题,未能娴熟驾驭,甚至不得不借助于行政命令。这反映在目前财政资源配置上,由于财政资源的相对稀缺性,又由于政府掌握着配置主动权,财政资源往往首先被用来保证满足政府职能需要(具体地说是各级政府一定时期的中心工作和任务)。反映在国家预算计划上,首先是重点保证安排国家机器正常运转的国防、行政、外交方面的正常支出,其次是保证文教、科学、卫生、体育等事业支出,三是其他方面的支出(包括各级政府的竞争性支出,主要是国有企业以及新建的控股企业等),政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变,这从政府财政预算支出内容仍然看得出。对在市场经济体制下出现的新问题,如社保、环境、义务教育、社会救助和公共福利等方面,政府则投入严重不足,是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。这是我们通常所说的财政支出“越位”或“缺位”。

(二)违法违规引起的财政支出上的“越位”或“缺位”

由于种种种原因,违法违规行为引起财政支出的“越位”或“缺位”有增加的趋势,无论从其规模、范围还是造成的影响等,比以前都有新的变化,有些方面还比较严重。它的主要表现就是预算资金被挪用、转移、挤占、虚领,从近年来审计部门审计的情况看,仅2004年,中央38个部门被查出违规资金90亿元;2005年9月,中央32个部门再次被查出巨额违法违规资金,当然,各级地方政府部门也同样存在此类问题,造成预算法案形同虚设。另外,财政支出还存在为满足一些领导、首长需要,而无视社会需要、政府需要和法律规定需要的现象,如有些领导喜欢搞个人政绩工程、面子工程,往往不惜重金,国库掏钱,劳民伤财,造成极大的浪费,产生胡子工程、豆腐渣工程等,这些支出,浪费了大量有限的财政资源,往往引起财政资金供应更加紧张,这是产生“三乱”问题的重要原因。还有大大小小的人情支出、专项经费支出等,这些都是引起财政支出“越位”、“缺位”的典型。

(三)管理技术因素引起的财政支出“越位”或“缺位”

这里讲的技术因素,主要是指编制和执行预算计划时,因实际情况变化或财政本身有关要求以及在计算、测算等方面的原因引起财政资金“越位”或“缺位”。由于我国预算管理的不完善,预算编制不够细化,预算科目设置过于粗糙,“类、款”级科目以下则难于确定预算内容,有些干脆不列入预算中,所谓灵活使用,随到随批。行政事业单位的定员定额管理制度不完善,造成虚报多领财政资金现象;此外,财政依法设置的各种后备资金的管理与使用存在不规范的问题等。这种因管理技术因素引起的“越位”或“缺位”,反映出财政资金分配上的制度缺陷和不足。

(四)行政区划级次引起的财政支出“越位”或“缺位”

我国预算管理的原则是“统一领导,分级管理”,按照政权的组织形式,从中央到省、市、县、乡镇五级政权组织,相应设置五级财政,以保证各级政府对财力的需要,并按事权划分各自的支出范围。行政区划级次容易产生“越位”或“缺位”问题,一是中央与地方、地方各级政府之间事权交叉部分,如跨大区的大型基础设施建设,国家安全,社会环境保护、公共福利、困难救济等支出;二是由于政权划分的层次性,上级政府比下级政府拥有较大的行政权,在财政收入分配上占有主动权,国家财政收入主要集中在中央和省、市三级政府中,而占全国人口、土地面积和社会管理与服务的大部分的县、乡两级政府可支配的财力有限。特别在经济困难地区,政府财政拮据,只能保吃饭, 保最低行政教育经费,或寅吃卯粮,或靠向上级借钱“度日”,更有甚者,财政部门为平衡预算,不得不砍掉一些预算项目支出,财政“缺位”现象相当严重。笔者曾了解到某省一山区乡镇,有8个行政村,4万多人口,核定乡镇编制近40人,含县政府的各派出机构(主要是“七站八所”)人员,一年的全部财政经费不足30万元,人均约0、75万元,相当于经济发达地区公务员一个多月的工资。而该乡镇无本级财政收入(原有的农村税费取消、镇办企业关闭、停产),全靠争取上级财政转移支付维持,或自己想“办法”解决。但政府承担的各项任务却有增无减,财政缺口难以估算。这样的乡镇在我国恐怕不是少数。按我国目前的体制,财政支出的“越位”或“缺位”在各级政府之间显然是普遍存在的,地方各级更多的是“缺位”问题。

二、财政支出“越位”或“缺位”的影响

(一)不能有效地满足政府、社会对财政资金的需要

财政支出资金的“越位”或“缺位”,必然使一部分政府职能或社会公共需要不能得到有效的满足,政府财政负担了不该负担的支出,而所需的支出又无力满足,进而影响政府的有关工作和社会各项事业的进一步发展,不利于建设和谐社会,进一步推动政府的各项改革;另一方面,政府多负担了不该负担的支出,实际上是政府在资金分配方面的隐性不公平,助长一些部门、单位对政府财政的依赖,对改革与发展并无好处,同时,也易造成部门、单位之间分配不公,造成人为的不平衡和分配的差距,这方面,特别体现在政府办的企业和一些部门、行业过多的财政资金分配,如审计部门对2004年中央45个部门的财政决算抽查显示,部门之间人均基本支出差距很大,相差10倍以上。财政分配讲究公平,既有收入划分上的公平,更有收入分配上的公平。而经济贫困地区,政府因财力有限,许多职能都实现不了,影响了党和政府的执政能力,这一点应引起足够的重视。

(二)整体上降低了财政资金的使用效益

我们对计划经济时期财政不计效益、重收入、轻支出有诸多看法,并且已意识到了财政支出效益的重要性,如注意投资前的效益分析,现在还要求进行财政支出绩效评价等等,这在一定程度上抑制了不计成本与效益的“奢侈”势头,但从总的来说,财政支出效益仍然不高,浪费、挪用、挤占、公款私存、挥霍财政资金的现象依然存在,财政用于非正常的“人、车、会、话、吃、游”方面的支出已经无法统计。这些财政支出的“越位”或“缺位”,是财政资源的一种低效配置,尽管不排除个别高效率。由于一定时期(如一个财政年度)的收入总量是一定的,“越位”或“缺位”项目越多,数额规模越大,说明效益越低,反之则反。



(三)不利于加快建立公共财政的进程

建设社会主义市场经济体制,其中就包含了" 建立公共财政内容,这方面除了要尽快转变政府职能、充分发挥市场配置资源的基础性作用之外,还要合理界定政府与市场的职能。在发挥政府职能作用方面,就必须有一个成熟的公共财政框架来支持,而财政却经常因政府职能而“越位”或“缺位”,甚至仍在沿用计划经济的老办法,那么,要建立公共财政是不可能的。我们虽在不断努力,但收效不大,进展缓慢,原因就在于未能在政府与市场的职能分工这关键方面予以明确,政府不该管理的,却管起来,该管的事,却管不了或不管,市场这只“无形的手”无从下手,市场的功能远未得到发挥,这将严重滞缓建立公共财政的进程。

三、矫正财政支出“越位”与“缺位”的对策

造成财政支出“越位”“缺位”的原因是多方面的,对此我们应该有足够的认识并加以重视,笔者认为解决问题的思路对策是:

(一)继续深化改革,推进体制转轨

建立社会主义市场经济,着重是解决体制“转轨”问题,即实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。十多年来,我国在这方面取得了重大进展。但由于长期推行计划经济,政府在许多方面仍然难于摆脱其影响,并在各级政府的日常行政管理中表现出来。因此,要进一步界定市场经济条件下政府与市场各自的分工范围,明确政府职能,做政府该做的事,花政府该花的钱,从而在根本上矫正财政支出的“越位”“缺位”。为此政府应切实担当继续深化体制改革的领导者和组织者,广泛动员政府本身的力量和社会各界力量,充分调动广大人民群众参与改革的积极性,打破束缚市场经济的条条框框。这里关键是敢于调整部门之间的既得利益关系,如工资福利实行“阳光”政策,实行政府集中采购制度,改革预算管理制度,实行国库集中支付制度等,理顺各级政府之间,政府与社会之间,政府与普通群众之间的关系,实现体制创新,建立真正意义上的社会主义市场经济体制;在预算上,尽量减少财政不必要的支出(即“越位”部分支出),逐步增加公共需要支出(即“缺位”部分支出)。

(二)加强财政预算约束,杜绝财政支出的盲目性

财政支出,是财政资源的再分配,其走向与定位关系到政府职能的实现,关系到社会公共需要能否得到保障和满足。因此,防止财政支出的随意性和盲目性,也就是防止财政支出的“越位”“缺位”。加强预算约束,是指加强财政预算的法律约束,严格按照国家《预算法》的有关规定,对政绩工程支出、人情经费支出等“越位”的财政支出不予安排;严格控制各类招待费支出;对经济领域的国企补助、亏损补贴等严格控制;对有稳定收入来源的事业单位(按政府规定的收费标准收费的部门单位),可以实行差额拔款或差额补助的办法,如高等院校、中等职业学校等,还可以对一些单位实行企业化、半企业化管理;对满足社会公共需要和政府职能要求的“缺位”支出,应力争给予保证。加强预算管理,进一步细化预算科目,加强定员定额管理,在预算执行过程中,不能随便变动预算计划,充分考虑到预算的调整、追加追减所带来的不良影响,对财政用于生产性或非生产性的基本建设支出,应严格执行招投标制度,防止财政资金被变相占用和浪费。

(三)划分各级政府的事权,界定财政支出范围

财政是为政府服务的,财政支出是为政府提供所需的物质资料(公共产品),其数量、规模,方向、位置基本上是根据政府的职能(事权)来确立的,只有划分各级政府事权,才能界定财政部门预算支出的范围。一是根据市场与政府共同配置资源的原则,政府应该甩开不该管的事,收缩政府过大的支出“摊子”,从而便于集中财力;二是改革目前行政管理体制与财政体制不“对等配套”的做法,坚持“有多少钱办多少事”的原则,逐渐理顺基层政府“有责无钱”的关系,目前政府事权划分仍不够明确,以致中央与地方以及地方各级之间在财政支出上,容易产生“越位”“缺位”。对经济落后地区的转移支付数量,应该根据其收入和完成事权所需财力的实际需要核定,放弃上级出政策,下级出资金的做法。这对重新理顺中央与地方、地方各级政府之间的分配关系,彻底矫正财政支出的“越位”或“缺位”,具有十分重要的意义。

(四)加强监督,规范财政支出行为

规范财政支出行为,除了健全的法律制度之外,还必须加强监督。这是防止出现“越位”、“缺位”的重要保证。为此,首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用,从编制预算、审核预算,到执行预算和决算,人大的监督作用越来越明显,财政支出越来越规范,应尽快修改《预算法》,增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款,用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用,加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方,都必须审计,对有关单位和个人,实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的,其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性,必须加强部门预算执行的检查和监督,加强财会人员的法制和诚信教育。再次是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构,对财政资金分配具有最直接的职责,当然也最了解财政资金支出的有关动态信息,因此这是有效防止支出“越位”“缺位”的关键所在。也是建立公共财政、以法治财、以法理财的重要举措。

矫正财政支出“越位”、“缺位”,任务艰巨,意义重大,笔者相信,随着社会主义市场经济体制的建立,民主法制的进一步健全,财政管理的法制化、规范化、制度化,财政支出“越位”、“缺位”问题终究将被解决。

参考文献

[2]叶振鹏。中国财政改革:难点与热点[M].北京:中国经济出版社,1998.

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[6]李金华。预算执行审计[M].北京:中国财政经济出版社,1997.

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