完善我国政府投资监管体系的政策建议

" [摘要]加强政府投资监管体系建设，既是体现国家宏观经济调控能力的重要内容，又是我国经济社会发展的必需。我国现行投资体制、机制等方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大影响。当前，一要加快政府职能转变，把不该由政府管的事情坚决交给企业、社会组织和中介机构，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；二要加强一些带有根本性、长期性和稳定性的制度建设，建立并严格执行一套好的制度，促进投资行为更加规范和为政府加强投资监管活动奠定基础；三要加大对投资决策权力运行的监督和制约，完善对权力有效监督的体制机制和方式方法。重点做好五个方面的改革和制度建设工作：（1）完善投资项目决策机制；（2）建立投资项目公示制度；（3）完善投资项目公开招投标制度；（4）完善政府投资监管机制；（5）建立投资责任追究制度。

[关键词]投资 监管 政策 建议

一、政府投资监管及其在国家宏观调控中的重要作用

要了解政府投资监管，首先要了解什么是监管。监管是人类社会、经济和政治生活中一种普遍存在的现象，无论我们是否意识到，它都在现实生活中存在并发挥着作用。在汉语中，监一般有视、摄、督、察、审等含义，管一般有约束、干预、治理和惩戒等含义。在英文中，监督一词为“supervi sion”，“super”是“在上”，“visoin”是“看、观察”的意思，两者合起来就是上对下的观察、指导、控制。通常意义上，监管具有广义和狭义两重涵义。狭义的监管指政府的内部管理，即政府自身运行中的管理；广义的监管除包括政府自身运行的管理之外，同时包括政府对社会公共事务的管理，即政府的对外职能。所以，在市场经济条件下，政府投资监管指政府对与投资有关的主体（包括政府本身）及其行为实行的监督和管理，目的主要是营造公平竞争环境、保证市场机制正常发挥作用和最终实现社会资源的最优化配置。

从本质上说，政府投资监管与国家宏观调控都是政府为弥补市场本身固有的缺陷和局限性而对市场进行的干预，两者互为联系、互相配合。国家宏观调控是一项庞大的系统工程，它包括两大部分职能：调节和监管。调节职能主要通过国家计划、信贷、货币投放、税收政策以及财政支持等方式履行，以保证国民经济持续健康快速协调发展。但是，实践告诉我们，调节职能要得到切实贯彻，国家还必须维持一种手段，对执行好的予以肯定，对执行不好或违反的予以处罚和纠正，这种手段就是监管。所以，监管是国家宏观调控必不可少的手段和重要内容。政府通过投资监管，可以建立起良好规范的投资环境，从而使宏观调控有效地发挥作用，维护经济调节的职能；而有效的宏观调控又为投资监管的顺利实施提供重要的宏观环境，它们共同促进市场经济健康发展。但是，政府投资监管与国家宏观调控有着不同层次的管理对象和方式方法。投资监管是政府对与投资有关的主体及其行为进行具体的、直接的监督管理，主要借助行政手段实现，而宏观调控是国家对投资进行的整体调节控制，主要通过经济手段实现。

在国务院《关于投资体制改革的决定》发布后，有观点认为，政府进行投资体制改革，实质上就是放权，政府管得越少越好。笔者认为这种认识不对。世界上任何国家的政府都不能对其国内投资不管不问，几乎所有的国家对政府预算内的投资都有一套必要的管理程序；而当全社会投资不足或投资过热，影响到国民经济和社会正常发展时，各国政府都要采取措施调控甚至直接出面干涉。我国目前仍然是以投资作为经济发展主导因素的发展中国家，担负国家发展责任的政府仍然需要利用投资去实现国民经济和社会多方面的发展目标，更不能放松对投资的宏观调控和监管。深化投资体制改革，坚决把不该管的事交给企业、中介组织和市场，但同时要把该管的事切实管好，不能有片面性。

二、改善和加强政府投资监管的重要意义

在新的历史条件下，改善和加强政府投资监管具有如下重要意义。

1.加强政府投资监管，是市场经济健康发展有序运行的必要前提和保障

改革开放以来，我国经济体制改革在理论和实践两方面都取得了重大进展，社会主义市场经济体制已初步建立，统一开放竞争有序的现代市场体系不断完善。截至2006年7月，已有新西兰、澳大利亚、巴西、阿根廷、南非、韩国、俄罗斯、东盟10国等57个国家承认我国的完全市场经济地位。市场经济是法制经济，是迄今为止人类实现资源配置的最佳形式。但市场经济本身也存在缺陷，如市场失灵，市场调节的微观性、事后性、盲目性和自发性，市场机制本身不能解决外部不经济性问题，市场机制不能保证效率与公平的统一，尤其是在市场经济条件下某些市场主体会以损害他人利益的办法来增大自己的利益。在市场转轨过程中，在市场体制、机制不完善的情况下，这种行为更有可能发生。这就需要从市场以外去寻找一种弥补其缺陷、克服其局限性的力量。这种力量就表现为国家对市场的监管。规范有效的投资监管是健全市场规则，保护公平竞争，建立和完善社会主义市场经济体制的重要保证。[1]

2.加强政府投资监管，是宏观经济形势发展的客观需要

3.加强政府投资监管，是贯彻落实科学发展观，提高政府投资决策能力与水平的需要

投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题。如何提高投资的经济和社会效益，越来越成为全社会共同关注的问题。近些年来，以水利、交通、能源、城市基础设施等为代表的固定资产投资规模日益扩大，它们在发挥着国民经济增长巨大拉动作用的同时，也极易造成经济过热，增大经济运行的系统风险，某些好高骛远、盲目投资和低水平重复投资等行为更是浪费社会资源、贻害无穷。加强政府投资监管，通过对投资决策的事前监督、事中控制和事后评价，一方面可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，保证资金投向最具经济、效益的项目，并保证资金运用过程的经济性、效率性和效果性；另一方面通过反馈、披露投资效益等重要信息，也可以促使全社会在投资决策中慎重行事，经济、有效地使用资金，科学规范地加强管理。

4.加强政府投资监管，也是整治投资领域腐败现象的迫切需要

1998年以来，我国政府的投资监管工作在总体上得到了加强，已逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合性的投资监管转变，并突出了监管的及时性和规范性，提高了监管的整体成效。然而必须看到，由于投资活动本身的复杂性所造成的监管困难，以及监管" 体系建设仍然滞后于全社会投资规模迅速扩大的现实，加之我国尚处于经济改革时期，市场经济体制健康有序运行的基础条件尚不完全具备，投资和项目建设领域违法违纪的腐败现象还比较容易滋生。加强投资监管，规范市场经济秩序，强化投资管理，明确有关单位和个人在与投资有关的活动中的责任，约束权力的滥用， 有利于防止经济犯罪、反腐倡廉。近几年，我国政府在投资监管过程中发现纠正了大量违法乱纪现象，追回套取挤占挪用的资金达40 5亿元，不但为国家挽回了巨额经济损失，而且向司法机关提供了不少经济犯罪大案要案线索，使一批贪官和蛀虫落人法网，投资监管的效果非常明显。

三、当前我国政府投资监管工作取得的成绩和存在的问题

改革开放以来，国家对原有投资体制进行了一系列改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。伴随投资体制改革的开展，我国政府投资监管工作逐步得到加强，工作环境明显改善。

但是，由于我国尚处于经济改革和体制转轨过程之中，现行投资体制、机制等方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大影响。主要是：政府对企业的管理没有充分体现政企分开的原则，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥；企业融资渠道不够通畅，投资管理和投资中介服务需要进一步规范；政府对投资的管理体系不够完善，投融资宏观调控体系还不健全，投融资领域的法制建设需要加强，等等。此外，投资监管工作本身也还在探索过程中，仍然存在不少缺陷和问题。如从投资监管机制看，外部监管机制比较配套，内部制约机制普遍乏力；从投资过程看，实施阶段监管比较重视，决策过程监管有所忽视；从投资监管方式看，事后监管比较多，事中、事前监管比较缺乏；从监管形式看，行政监管比较多，法律、舆论和社会监管比较缺乏；从监管层次看，单个项目单个问题的处理处罚比较重视，对市场环境、企业业绩信誉的评价等激励与制约力度不够，缺乏对投资项目整体情况的监测和监督。因此，加强和改善投资监管的工作仍然任重道远。

四、进一步完善政府投资监管体系的思路

加强政府投资监管体系建设，既是体现国家宏观经济调控能力的重要内容，又是我国经济社会发展的必需。但加强和改善政府投资监管工作是一项全方位的系统工程，牵涉到宏观经济环境和国家投资体制、机制等诸多方面的问题，必须坚持用改革的办法健全制度，创新体制和机制。当前，一要加快政府职能转变，把不该由政府管的事情坚决交给企业、社会组织和中介机构，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；二要加强一些带有根本性、长期性和稳定性的制度建设，建立并严格执行一套好的制度，促进投资行为更加规范和为政府加强投资监管活动奠定基础；三要加大对投资决策权力运行的监督和制约，完善对权力有效监督的体制机制和方式方法。为此，需重点做好以下五方面的改革和制度建设工作。

1.完善投资项目决策机制

要按照党的十六大关于“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”和“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”的要求，建立合理的政府投资决策分权机制。通过对权力的适当分解，使决策各环节之间既相对独立又相互联系，既相互依赖又相互制约，由此形成决策权力运行的链式机制。要督促决策者把科学决策、依法决策、民主决策作为投资决策的基本准则，建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度，健全决策规则，规范决策程序，强化决策责任，减少决策失误，防止滥用权力滋生腐败。完善投资决策机制，还要建立健全决策听证、投资项目后评价等制度，形成决策失误的纠错改正机制。对专业性、技术性较强的重大事项，要督促决策者进行必要的专家评估和论证。对经济社会发展有重大影响，或对生态环境保护、资源开发利用有重大影响， 或与社会公众利益密切相关、社会关注程度较高的项目要进行决策听证。要从听证项目类别、主持听证机构、参加者和产生程序、决策者对听证意见的回应、听证制度的法制化和听证制度的公开透明等几个方面进行缜密的制度设计，形成法规，真正发挥听证制度对项目决策的作用。

2.建立投资项目公示制度

要大力推进政务公开，增加政府投资决策工作的透明性。要规范项目审批（核准、备案）的内容、条件、程序和时限，并内容具体、时限合理地向社会公布，以接受社会公众的全面监督，合理减少决策人的自由裁量权。要实行投资项目信息公示制度。今后，除涉及国家安全和秘密的项目外，凡是政府审批、核准、备案的项目，都要在项目开工建设前和竣工决算或验收后，将项目提出的背景和意义，项目基本情况，项目决策程序和过程，有关项目可行性、合规性的文件资料，项目执行情况，质量、工期、投资、效益等方面的情况和有关监管单位联系方式等内容向社会进行公示，接受公众和新闻媒体的监督。对投资项目实施过程中出现重大设计变更的，有关部门也要在追加投资前，将设计变更的原因进行公示。对工期超过一年的项目，应于每年初公示上年度项目执行情况和本年度主要建设内容与资金使用计划等信息。

3.完善投资项目公开招投标制度

投资项目凡依法应当公开招标的，一律要面向市场公开招标，不许“暗箱”操作。当前，特别要按照国务院《关于投资体制改革的决定》，加快推进非经营性政府投资项目的代建制试点工作。按照公开、公平、公正和诚信原则，通过公开招标选择有资格、有信誉、有实力的企业法人担当国家重要投资项目的建设管理实体，并在此基础上落实由建设管理实体按照市场机制筛选工程项目咨询机构、工程承包商和材料供应商的做法。要创造一个凭业绩信誉承揽业务的统一开放、竞争有序的市场环境，打破部门保护、行业垄断和地区封锁，用经济手段规范市场主体行为。要针对招投标管理过程中的薄弱环节，加强监管，严查违规违法问题，堵塞漏洞。要严防在投资项目招标中肢解工程规避招标、控制信息限制投标、设置障碍排斥他人、假借资质参与竞争、暗中勾结泄露标底、签订合同偷梁换柱、转包和违法分包、违规变更设计等问题，依纪依法严肃追究当事人的责任，推动招投标活动规范运作。

4.完善政府投资监管机制

要按照投资体制改革的要求，对全社会涉及公众安全和公共利益的重大基础设施项目，以及关系国计民生的重大投资项目，贯彻执行国家投资政策和法规的情况，以及项目建设质量、标准、安全和环境影响等方面情况进行全方位监管，以维护正常的经济建设秩序。在投资监管过程中，一要微观与宏观相衔接。要摆正投资监管在宏观调控中的位置，充分有效地发挥投资监管在宏观调控中的作用，改变目前投资监管一事一议、就事议事的做法，实行微观监管与宏观评价联动，从微观入手，宏观着眼，通过对投资项目点上的监督检查，提炼出其中带有普遍性、倾向性的问题，从宏观上研究政策措施建议，推动整个行业或同类投资项目改进管理、提高效益。在投资项目“点”的监管过程中，尽可能帮助投资及项目建设单位健全管理机制，提高决策科学性，以监管促规范，以规范促发展。

二要事前、事中和事后监管相结合。要认真总结政府投资监管的经验教训，完善监管方法，特别要把事前、事中监管有效开展起来，使之与事后的专项监管并驾齐驱。要加强对项目决策成效和建设、运行成效的反馈监督，将实施阶段的监管向两头延伸，实行全过程监管。要研究完善信息监测指标体" 系，逐步实行对所有重大投资的动态信息监测，随时纠正投资和项目实施过程中出现的问题，提高监管工作成效。

三要合法性、绩效性监管并举。在开展合法性监管的同时，加大对投资项目决策成效的监管。要对民心工程、重点工程资金使用的效益、效果进行跟踪问效，从法规、政策、管理体制和管理水平等方面，分析影响投资项目的资金使用、建设工期、工程质量和投资效益等方面的原因，并围绕投融资体制、项目建设经营管理体制和财政支出改革，就加快建设进度、完善重点建设项目投资政策、规范投资行为、加强项目管理、充分发挥投资效益等方面提出意见建议，为规范投资管理行为、提高投资效益献计献策。

5.建立投资责任追究制度

建立投资责任追究制度是切实加强政府投资监管体系建设的重要措施。建立一个规范的投资责任追究机制，是当务之急，也是政府责无旁贷的重要任务。建立投资责任追究制度，一要建立投资决策环节的事前制衡和事后责任追究机制。要明确界定决策者的权力、职责，搞好责任分解，明确责任内容。要对决策者所承担的义务、应达到什么标准、出了问题应负什么责任、怎样追究等问题一一明确。对未按决策程序、超越法定职权、明知决策错误未及时采取措施加以纠正，以及应由本人做出决策而进行推诿或者超过规定时限，给国家和社会造成严重损失或产生恶劣影响的职能部门或直接责任人，都要追究决策责任。对投资项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的，也要在查明原因的基础上，追究当事单位和当事人的直接责任，追究相关单位人员在投资咨询、项目审批、执行程序、干部任用和投资监管等方面失误的责任。二要建立健全决策跟踪反馈机制和责任追究的运行机制，建立责任追究工作报告制度和检查考核制度，实行责任追究公开制。要对“追”与“不追”、“深追”与“浅追”，出了问题由谁提出追究建议，由谁作出追究决定，以及追究的形式、应该履行的手续等，制定明确的界线、范围和标准，并确保责任追究信息反馈渠道的通畅。

参考文献：

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